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案析国家基本比例尺地形图的保密管理

2018年04月23日 新闻来源:《保密工作》杂志

作者吴 瑞

 国家基本比例尺地形图是基础测绘成果的主要表现形式之一,涵盖了从1:500到1:100万在内的11种比例尺地形图,在各行各业中得到了广泛利用。按照保障国家秘密安全、促进地理信息共享和应用的原则,国务院测绘地理信息主管部门会同国家保密行政管理部门规定了测绘管理工作保密事项范围,明确了部分国家基本比例尺地形图的密级、保密期限和控制范围。一段时间以来,少数涉密测绘成果使用单位和测绘资质单位(以下简称用图单位)对相关保密管理制度执行不力,涉密测绘成果存储处理、使用保管和对外合作等方面存在突出问题,国家基本比例尺地形图被泄露的案件时有发生,给国家安全和利益造成严重威胁。





典型案例举要

 案例1:制度缺失。2016年7月,某市保密局和国土局开展测绘地理信息保密专项检查时,发现辖区某县水务局无法提供在省测绘地理信息局申领的全套涉密测绘成果。经查,2008年7月,时任该县水务局设计队队长的刘某从省测绘地理信息局购回1套秘密级的本县地图,未明确专人看管,也没有建立图纸使用、借阅、归还、登记等相关保密管理制度,涉密测绘图纸日常使用、借取随意,管理混乱、交接不清,单位分管领导也未对涉密地图及相关涉密载体加强管理,结果导致地图遗失。事件发生后,有关部门给予直接责任人刘某行政警告处分,对负有领导责任的分管领导冯某诫勉谈话。

 案例2:执规不严。2013年12月,某区保密局、测绘局在对辖区某县农牧局保密检查中,发现该局存在涉密测绘成果管理不规范,未建立台账,部分涉密地形图查无实物的问题。经查,2011年10月,该局副局长达某前往区测绘局申购了21幅(63张)涉密地形图,因草场承包经营责任制工作需要,该局局长琼某默认同意,部分涉密地形图借到部分乡镇使用,虽有借用记录,但未标注涉密地形图的密级和借用事由。负有保管职责的达某和专技人员欧某二人对涉密地形图的去向和返还情况均不掌握,琼某也从未过问。后经多方查找,找回失控的部分地图,另有1幅(3张)涉密地形图被确定为遗失。事件发生后,有关部门给予琼某党内警告处分,达某留党察看、行政降级处分,欧某党内严重警告、行政记过处分。

 分析:以上两起典型案件反映出来的共同问题:用图单位没有建立或落实涉密测绘成果保密管理制度,最终导致地图失控乃至遗失。申领涉密地形图的单位不但要确保测绘成果存放设施与条件符合有关保密规定和要求,而且应当建立健全相应的保密管理制度,按照积极防范、突出重点、严格标准、明确责任的原则,对落实保密制度的情况进行检查。案例1中,用图单位根本就未建立起基本的保密管理制度,把涉密地图混同于一般的文件资料,可以说这一套秘密级的县域地图自测绘成果档案库出库起,就处于完全失控的状态,遗失或被窃只是早晚的事。案例2中,用图单位没有真正落实涉密测绘成果保密管理制度,只有项目不全的借用记录,在各乡镇使用地图开展基本草场划定工作的过程中,普遍存在着涉密地形图被无序流转到基层单位和办事人员手中的现象,最终造成地图遗失的后果。

 案例3:缺少登记。2013年8月至2014年3月期间,某市水管总站规划办主任李某在开展地区生态保护规划编制工作中,未按照规定对涉密地形图办理相关交接登记手续,保管不善,造成2幅1:5万机密级地形图在野外使用过程中丢失。事件发生后,有关部门给予直接责任人李某行政警告处分。

 分析:本案的基本情节是在野外工作中丢失涉密地形图,但根源仍然是涉密测绘成果保密管理制度执行不力。用图单位应当根据相关规定对申领、接受的涉密测绘成果建立台账,按照管用分开的原则区分存放保管与日常使用,对涉密测绘成果使用、管理人员进行专项教育培训。特别是对于野外作业这类客观上将涉密测绘成果置于较高风险的工作环境、工作环节等,用图单位要重点管控并加强对相关人员的教育和提醒。

 案例4:违规销毁。2015年8月,某省、市两级保密局会同市规划局对某电力工程咨询公司进行检查时,发现4张秘密级地形图查无下落。据当事人回忆,4张地形图由于在工程现场使用中受到污损,已无使用价值,故于2014年7月用碎纸机进行销毁。在销毁过程中,公司档案管理部门没有向上级主管单位提出书面销毁申请并进行销毁登记,也没有销毁审批和监销记录,销毁事实难以查证。事件发生后,有关部门给予责任人员王某、李某、赵某行政记过处分,并扣罚数月奖金。

 分析:在使用目的或项目完成后,用图单位应当按照相关规定及时销毁涉密测绘成果,由专人核对、清点、登记、造册、报批、监销,并报涉密测绘成果提供单位备案,也可以请涉密测绘成果提供单位核对、回收并统一销毁。对于这类用图单位声称涉密测绘成果已经销毁但无法提供审批(备案)手续,同时也不能认定为泄露或遗失的情形,仍然应当按照保密法律法规追究涉案人员的责任。

 案例5:扩大范围。2015年8月,某市规划局开展全市地理信息保密检查时发现,辖区某县水务局违反测绘成果提供使用的审批程序,于2012年2月向县规划局提供了全县域1:1万秘密级地形图;2013年9月,县规划局又将部分地形图提供给县旅游局;县旅游局在编制某旅游休闲专项规划的过程中,擅自将地形图提供给某社会公司。事件发生后,该县有关部门对水务局原局长马某、副局长周某、经办人员张某,规划局局长李某、副局长徐某,旅游局局长龙某、副局长谭某进行诫勉谈话;给予规划局直接责任人刘某行政警告处分,旅游局直接责任人高某党内警告处分。

 分析:用图单位领取的国家基本比例尺地形图仅限于在被许可使用人本单位的范围内,按照批准的目的使用,不得扩展到所属系统和上级、下级或者同级其他单位。这是一起涉及多重违规提供涉密测绘成果的特殊案件,水务局等3家县直单位都存在未经审批向外单位提供涉密地形图的情节,所不同的是规划局和旅游局本身都没有按照法定程序来获取涉密测绘成果,而后者竟然还将涉密地形图扩散到社会上。

对国家基本比例尺地形图性质认识的偏差

 用图单位对涉密测绘成果的管理不够重视,相关保密制度不建立、保密要求不落实是造成此类案件发生的根本原因,但对国家基本比例尺地形图的性质在认识上存在偏差,也是导致相应泄密案件发生的主观原因。

 一是对涉密地图国家秘密属性的认识偏差。部分从业人员仅仅将包括国家基本比例尺地形图在内的各种涉密测绘成果视为本单位资产,根据业务工作需要简单处置,却对地形图的国家秘密载体这一本质属性视而不见。

 二是对有偿规范使用的认识偏差。除用于国家机关决策和社会公益性事业外,各级人民政府及其有关部门和军队因防灾减灾、国防建设等公共利益需要,测绘成果依法实行有偿使用制度。用图单位在支付一定金额的费用,从测绘成果资料保管单位领取涉密地形图后,普遍存在一种将图“买”回的观点。为实现“效益最大化”,个别用图单位不顾保密法规,违规擅自复制、转借已申领到的国家基本比例尺地形图,更有甚者自定、协议价码,将涉密地形图转卖(包括复制转卖)给其他社会主体,在故意泄露国家秘密的同时也造成了极坏的社会影响。即便是正常使用完毕、相关项目终结的用图单位,也愿意将涉密地形图作为单位资产和档案留存,“舍不得”销毁的现象大量存在。

 1:2.5万、1:5万和1:10万的国家基本比例尺地形图属于机密级国家秘密,1:50万、1:25万和1:1万的国家基本比例尺地形图属于秘密级国家秘密,涉及军事禁区的密级可能更高。由于涉密测绘成果具有较强的稳定性,长期关系国家安全和利益,因此测绘管理工作保密事项范围将所有涉密测绘成果的保密期限均设定为长期。可见,国家基本比例尺地形图首先是一种长期保密的国家秘密载体,这是所有用图单位必须清醒认识的关键所在,也是各项具体保密要求落到实处的前提条件。

强化用图单位涉密地形图的流程管理

 涉密测绘成果的生产和使用涉及到政府、社会不同主体,同时也牵涉到汇交、保管、公布、利用、销毁等众多环节。从20世纪80年代后期,原国家测绘局系统的各资料部门对其保管供应的各种比例尺地形图均进行了统一编号登记,开具发图单时也注明相应地形图的编号,为便利检核、准确溯源提供了保障。

 国家基本比例尺地形图泄密案件作为一种案件类型,主要发生在管理后端,特别是用图单位存在较多泄密隐患,而根源深植于对地形图性质认识的偏差,当前需要突出以下3个流程环节方面的保密管理。

 一是入库环节。用图单位申领、接收国家基本比例尺地形图,应当将其保存于安全保密的场所和部位,并配备必要的保密设备,按照“管”“用”分开原则及时建立台账,指定专人专管。

 二是使用环节。严格按照批准的目的和范围在本单位内部使用国家基本比例尺地形图,杜绝一切形式的复制、转让、转借行为(包括系统内其他单位),所有使用行为都应当做出书面记录备查。

 三是销毁环节。使用目的或项目完成后,应当及时(至多在6个月内)按照规定销毁申领的国家基本比例尺地形图,不宜长期留存在用图单位。■


     责任编辑/孙战国

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