登录  |  注册

设为首页  |  加入收藏  |  联系我们

当前位置:首页icon专家建言

专家建言

解密三论之一:对解密性质的再认识

2016-07-19 00:00:00.0 新闻来源:

作者张敬博

及时解密既是满足公民知情权的需要,也是贯彻落实保密工作方针的必然要求。一直以来,机关单位重定密、轻解密的现象长期存在,导致大量保密资源浪费,已难以适应社会形势的发展。本期特别刊发“解密”研究专文,对解密的性质、内在动力和外在障碍,以及解密制度体系的完善等问题进行研讨,本刊将分三期陆续刊发。

解密,即国家秘密的解除,指已确定为国家秘密的事项,因情势变化失去其国家秘密属性,不具有保密价值,按照相应程序从国家秘密事项中分离出来,不再按保护国家秘密的措施进行管理,知悉范围内的机关单位和人员也不再对该事项履行保密义务和承担保密责任的行为。

长期以来,我们对解密行为性质的认识比较模糊,往往容易将定密和解密行为等同起来,认为二者在思维模式上不存在差别,在制度上可以采取相似的设计。事实上,定密和解密虽然同为人类思维活动,但是二者在思维方式上却存在明显差别。定密行为是对事实的判断,即明确某一客观事实是否为国家秘密的是非判断。而解密则不同,是一种价值判断,需要对解密行为可能产生的后果作价值评判,是建立在定密责任人内心选择基础上的决策行为,复杂程度远远高于定密行为,需要赋予定密责任人更充分的自由裁量权。如果简单把定密方法套用到解密活动中,就很可能张冠李戴,造成明显的判断失误。

当前,定密程序已经有了较为成熟的制度规定。国家保密局编撰的《国家秘密定密工作指导手册》对定密程序作了较为详尽的解释,定密程序的关键在于“一一对应”,那么解密能否也制作一本详尽的解密指南,将可以解密和不能解密的所有情况都罗列清楚,也让定密责任人能够“一一对应”呢?

答案是否定的,对解密制度最为专业的人士也很难制作出这样一本指南。由于情势变化太快,任何指南都远远跟不上节奏。比如,美国原子能委员会曾尝试制定原子能信息解密的大致范围,将原子能信息划分为3个类别,确立了3种不同解密标准:第一类是可以解密的资料。即不能直接应用于生产或军用方面的科技信息。这类信息解密后对国家安全影响不大,对科学进步大有益处,可以解密。第二类是暂不能解密的资料。即解密后虽对国家长远利益有好处,对科学发展也很有价值,但会直接影响军品生产、和平时期原子能利用的重要技术信息。这类信息暂不能解密。第三类是不能解密的资料。即这类信息解密必须要等核战争威胁减少,包括生产能力、现存放射性物质数量、核武器产量和库存。作为指导性意见,美国在解密原则上作出了较为细致的规定,但是离能够“一一对应”还差得很远。因为无论确定多么详细的标准,最终都要归结到定密责任人的主观能动性上来。那么解密究竟是什么性质的判断呢?

1.解密是一种价值判断。按照我国现行保密法律法规的规定,解密有两种最为基本的方式,即自行解密和提前解密。自行解密,即保密期限届满则解密,是现行保密立法专门设计的具有强制性的倒逼机制。提前解密有两种情形:一种是保密法律法规或者保密事项范围调整后,不再属于国家秘密的。这是被动解密的情形,属于法律变化后的应对措施,不是实质意义上的审核解密,不属于定密责任人的思维判断范畴。另一种是公开后不会损害国家安全和利益,不需要继续保密的。这种情形才是定密责任人真正需要价值判断的解密活动,也是实践中最常见的情形。

按照保密法及其实施条例对解密标准的规定,只有公开后不会损害国家安全和利益的事项才能够解密。这就决定了审核解密的核心是利益,有利则解,无利则不解。实践中对这一标准的理解往往片面化,认为只要对我国家安全和利益造成任何不利的都不能解密,只有完全有利的才能够解密,这就大大限制了可以解密的范围。理论上,所有的国家秘密都应当可以解密,只是期限不同而已。因此,国家秘密可以解密应该为常态,不能解密应为例外。如果片面理解对我国家利益有利的概念,则会对审核解密工作造成束缚。解密是一种价值判断,不是“非黑即白”的是非判断。既然有价值权衡,就必然要比较利差,体现利害博弈。如果利益大于损害,就可以解密;如果损害大于利益,则不可以解密。具体反映到解密活动中,能否解密不能简单以是否损坏国家安全和利益为依据,而是应该比较对国家安全和利益损害和益处的大小,得出有利或者不利的结论。比如,当解密某一特定阶段的历史文件,可能会将政府运作模式和内部考虑公诸于众,对政府工作造成一定的影响;但解密后公众可以更好地了解特定阶段的历史,对政府的公信力产生正向效应,二者权衡,对国家利益更为有利,则可以解密。在具体解密工作中,作出一个价值判断,是需要经过系统分析和精确抽样调查的,简单的“拍脑袋”决定则存在诸多风险。

2.解密是一种推定,可以由反证推翻。解密结论是对客观形势的预判,按照认识规律,不可能做到百分之百准确。要提升定密责任人解密的主动性,就必须承认解密是一种主观的思维活动,不要强求定密责任人永远正确,从不犯错。而应当将对定密责任人的关注点转移到引导其遵守认识规律,符合程序要求的路径上来。从思维形式上考察,解密是一种推定活动,是依据某一基础事实,凭逻辑规则和日常经验法则得出相应结论,并可以被推翻的思维过程。解密需要对国家秘密解除后对国家安全和利益的影响作出判断,这种判断是建立在现有基础事实之上的。

解密推定需要以定密责任人形成内心确认作为唯一目标。内心确认是定密责任人主动认识客观,对客观事实积极思考后形成的内心状态。它要求建立在不受外界功利因素和思维定势影响的基础上,是一种对内心真实要求较高的思维结论,尽可能做到主观和客观的统一。这不仅需要定密责任人具有对解密工作的自我约束,还需要为其形成自由心证创造良好的外在环境。人都有趋利避害的本能,如果在解密制度设计之初,就对解密错误的处分过重,对不及时解密的处分过轻,解密的风险无法预测,必然造成定密责任人内心确认受到功利主义的侵害,避重就轻地将内心的天平倾向于不解密的结论。与此同时,定密责任人的独立性必须受到保护。保密法及其实施条例并未设置定密责任人的层级,所有定密责任人都应当是平等的,其作出的是否解密的结论都是自己内心确认后形成的合理判断,在没有明确反证推翻前都应当被认为是最终结论。作为行政机关,其组织结构存在上下级的科层关系是必然的,但是上级的结论并不必然涵盖下级的判断。定密责任人制度本身并不妨碍单位内部的层级管理,上级定密责任人能够更改下级定密责任人的解密判断,但提出更改的唯一理由就是提出明确的反证,而不是层级的高低。

定密责任人作出解密推定结论具有盖然性(有可能但又不是必然的性质),这种盖然性允许定密责任人的判断在容忍范围内出错。为了防止解密推定的错误对国家安全和利益造成损害,应当承认解密结论的可推翻性,允许提出反证。由于解密结论在解密实际后果发生前始终处于不确定状态,有关机关单位可以对这一结论提出反证,推翻解密推定。这一方面有助于提高解密准确性,赋予其他机关单位维护国家安全和利益的权利,另一方面也督促定密责任人尽力使自身主观认识与客观事实保持统一。但必须注意,其他机关单位提出反证的强度不能低于解密推定本身。虽然解密结论具有盖然性,但如果不对异议提出大致相当甚至更为强烈的强度要求,显然会违背解密推定制度设置的初衷,造成解密程序上的混乱和反复。因此要严格把握解密异议在强度上的要求,只有解密推定异议方提出比较确实可靠的证据,定密责任人的解密结论才可能受到质疑或者被推翻。

3.作出解密决定需要把握常态联系。解密本质上属于一种价值认定,由于通过简单的推理和判断,无法获得或者难以对解密后果进行判断,只有通过具有稳定或固定的内在联系来进行推定。这种常态联系应当是一般、常规、普遍情况,只可能在例外、特殊和极少数情况下才可能产生偏差。其反映的仍然是一种盖然性,只不过是高度盖然性,对解密而言,完全可能达到被定密责任人容忍的程度。

定密责任人在确定解密后果前,客观实践难免会存在一些例外的事实,让定密责任人产生一定怀疑,但定密责任人往往不会将这些怀疑继续扩大,对自己的内心确信提出苛刻的要求,这符合心理学上人类认识对怀疑容忍的心态,但容忍的程度却很难量化。在作出解密与否的判断时,如果要求杜绝一切解密后果的偏差是不可能的,存在怀疑也是合乎情理的,反而会对定密责任人起到一定的劝勉效果,在心理上暗示其以最大谨慎进行解密判断。为了更顺利地作出解密推定,定密责任人应当善于总结认识规律,形成经验,主动建立常态联系,比如,情报人员的身份与情报人员的安全是紧密联系的,情报人员的安全与国家安全是紧密联系的,有了情报人员身份泄露的基础事实,必然推定出对国家安全的影响。再比如,武器装备的核心技术与我国军事实力的发展水平紧密联系,我国军事实力的发展水平与国家安全紧密联系,因此,武器装备核心技术必然与我国国家安全有关。常态联系是不断变化的,不是一成不变的。在不同时期、不同节点上,常态联系不尽相同。比如,宗教问题的事项解密是否一定影响国家安全,这种联系也是相对的,在宗教缓和时期,解密不影响团结,但是宗教紧张时期,有关宗教的事项解密就可能影响国家安全。

4.解密推定具有一定的风险和缺陷。解密作为建立在盖然性基础上的推定过程,必然存在判断错误的风险和缺陷,需要定密责任人在实践中尽可能地加以克服。一是作为解密推定根基的经验规则具有局限性。解密中依据的常态联系,本身就是在多种可能性中的择优选择,是一种对最大可能性的选择,其所依赖的经验规则的正确性不可能百分之百保证。二是一定时期的解密政策可能影响解密推定的准确性。解密直接关系国家安全和利益,不同时期的解密政策会对解密活动具有一定的引导功能,比如,经济繁荣期可能对信息共享的推进力度较大,而国际关系紧张期则可能对信息安全审查力度更大。当解密活动更多地考虑政策因素时,其准确性就不再取决于基础事实与推定事实之间具有的常态联系,其结论很可能背离现实。三是作为解密推定主体的判断具有主观性。解密推定是运用经验在基础事实与推定事实之间形成思维的飞跃,尤其是对常态联系的正确适用,完全依赖于定密责任人的自主评判。因此,定密责任人的教育背景、生活阅历、工作经验和价值取向等方面的差异,会很自然地体现在常态联系的主观判断上,从而使得解密推定结果存在一定的不确定性。■


【 返回上一页 】